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中国宏观审慎政策工具箱的“十八般兵器”
The following article is from 今毅求金 Author 毅钦
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央行重磅政策的主线关键词：宏观审慎
关于宏观审慎政策的几个常见误区
宏观审慎政策的框架：目标、评估、工具、传导、治理
宏观审慎政策工具箱里有哪些工具？
央行重磅政策的主线关键词：宏观审慎
金融监管政策的研究，最难的点不是解读，而是穿透政策背后，理解逻辑，分析思路，做出预判。
就好比下棋一般，看懂对手刚下的那一招只是第一步，关键在于，把对手过去出手的各招各式都能联系起来，去除各种干扰和杂音，理清其战术思路的主线和支线，才有可能能预判他的下一步，随后做出有针对性的安排。
当然，要做到上面这些，很难。如果让我们用一根主线，把监管部门近年来的不少重磅监管政策串联起来，使这些政策的逻辑自洽，脉络清晰，就好比一片树叶上的主脉、侧脉和细脉，那么这条主线的名称就叫宏观审慎。
"宏观审慎"这个词，听起来高大上，好像离你我都比较遥远，但是如果我告诉你，中国央行历史上第一次宏观审慎政策实践，和你我都密切相关，你可能不相信。
虽然"宏观审慎"这个词最早是08年金融危机后由西方逐渐建立起来的金融基础制度衍生而来，但我国在宏观审慎政策领域方面的第一次探索远早于此。2003年，央行在房地产金融领域引入"贷款价值比（LTV）"要求。对，就是大家俗称的"买房首付比例"。彼时，央行采取的窗口指导，包括信贷政策等操作都或多或少含有宏观审慎的含义在内。
但是央行也逐渐意识到，仅仅依靠货币政策，较难兼顾物价稳定和金融稳定的双重目标，光靠零星的、不成体系化的窗口指导也是不够的。因此，央行开始探索采用更多工具来分担维护金融稳定的压力。特别是2008年金融危机之后，央行构建宏观审慎政策框架步伐开始加快，2009 年，央行开始系统性研究宏观审慎管理的政策措施。2011年初，央行正式引入差别准备金动态调整机制，这也是我国宏观审慎管理框架的雏形。2015年，央行将差别准备金动态调整机制"升级"为宏观审慎评估体系（MPA），从七个方面对金融机构的行为进行引导，建立了更为全面、更有弹性的宏观审慎政策框架。随后几年，又相继将跨境资本流动、房地产金融和表外理财等纳入监管，宏观审慎管理不断深化。
2017年，第五次全国金融工作会议提出"要以防范系统性金融风险为底线，加强宏观审慎管理制度建设"。党的十九大报告提出"健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架"，奠定了宏观审慎政策在央行职责内的重要地位，成为与货币政策重要性齐平的核心政策。宏观审慎政策与货币政策，两者都具有宏观管理的属性，但两者的着力点和侧重点不同。货币政策主要针对整体经济和总量问题，侧重于经济和物价水平的稳定；而宏观审慎政策则直接和集中作用于金融体系本身，侧重于维护金融稳定。两者相辅相成，互为补充和强化。
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关于宏观审慎政策的几个常见误区
在具体展开谈宏观审慎政策前，必须先澄清几个常见的认知误区： 第一个误区是认为宏观审慎政策只管金融机构。实际上，宏观审慎政策主要针对金融体系中有系统性影响的金融脆弱性、金融风险顺周期性和传染性，关注的是金融和经济体系中的加杠杆行为，只要是有系统性影响的金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施都需要纳入宏观审慎管理。这次《指引》也是明确了宏观审慎政策适用于依法设立的、经国务院金融管理部门批准从事金融业务或提供金融服务的机构，以及可能积聚和传染系统性金融风险的金融活动、金融市场、金融基础设施等。
第二个误区是容易混淆宏观审慎政策和微观审慎监管这两个概念。执行宏观审慎政策需要运用一些类似金融监管的工具，如对银行资本水平、拨备、杠杆率等提出要求，这是不少人简单将其等同为监管的重要原因。实际上两者差别很大。微观审慎监管的任务是监督单个机构经营是否稳健、是否合规、透明，但宏观审慎政策以防范系统性风险为主要目标，着力于平滑金融体系的顺周期波动和跨市场风险传染，需要在分析判断宏观形势基础上灵活进行逆风向调控，防范总量风险，其本质上属于宏观经济管理和维护金融稳定的范畴。
两类工具的视角、针对的问题和采取的调控方式不同，可以相互补充，而不是替代。宏观审慎政策工具用于防范系统性金融风险，主要是在既有微观审慎监管要求之上提出附加要求，以提高金融体系应对顺周期波动和防范风险传染的能力。宏观审慎管理往往具有“时变”特征，即根据系统性金融风险状况动态调整，以起到逆周期调节的作用。
第三个误区是认为在职责上，宏观审慎政策是央行的工作，其他监管机构做好微观审慎监管即可。有种观点认为，微观审慎与宏观审慎之间应该有清晰的边界，由两个不同的机构分别负责，使监管职责更为清晰。但是从我国的监管实践可以看出，微观审慎监管和宏观审慎监政策一直都是你中有我、我中有你的不可分割的整体，如果强行人为地在其中划定一条界线，很难保证科学性，甚至可能带来风险监管上的真空。
例如，ＭＰＡ考核由央行制定，但其考核结果会影响银行的贷款扩张能力和意愿，也可能影响银行获得的存款准备金利率。同时，很多宏观审慎工具由其他监管部门配合制定实施，包括多层次的资本监管要求、流动性风险监管指标、杠杆率管理办法、资本质量要求等。央行与其他监管部门在宏观审慎政策和部分微观审慎监管职能上一直互有重叠。
所以，微观审慎与宏观审慎既要有所区分，有所侧重，同时又必须统筹，使两者真正融合为一个不可分割的整体。微观审慎强化个体机构稳健性的优势，宏观审慎政策从宏观视角出发，可对金融机构的一致性预期及其行为开展逆周期调节。
过往的监管模式看似各司其职，但实际上由于没有良好的统筹和协调，有时候在实际运行中容易产生相反的效果。例如2008年国际金融危机爆发后，监管部门先后出台多项政策措施，加强对金融机构信贷投放的窗口指导，大幅削弱了央行引导货币条件向常态回归的努力。央行曾试图制定和实施逆周期宏观审慎政策，差别准备金动态调整措施在2009年中即开始研究，但受制于多方面原因，到2011年初才正式实施。 我这样说，大家或许就能理解：为什么党的十九大以后，郭树清既是央行党委书记也兼任银保监会主席的原因了吧。 这次《指引》明确了央行是宏观审慎管理的牵头部门，在金融委的统筹指导下，央行须会同相关部门一起履行宏观审慎管理职责。从图上我们也可以看到，绝大多数职责，两者都是交叉重叠的。
第四个误区是认为在央行内部，宏观审慎管理主要是由宏观审慎管理局负责。确实，2019年2月中央机构编制委员会办公室公布《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》，明确设立宏观审慎管理局就是为了有一个机构可以专门统筹负责宏观审慎管理工作。从职责上，我们可以看到，宏观审慎管理局主要负责：
牵头建立宏观审慎政策框架和基本制度，以及系统重要性金融机构评估、识别和处置机制。 牵头金融控股公司等金融集团和系统重要性金融机构基本规则拟订、监测分析、并表监管。 牵头外汇市场宏观审慎管理，研究、评估人民币汇率政策。 拟订并实施跨境人民币业务制度，推动人民币跨境及国际使用，实施跨境资金逆周期调节。 协调在、离岸人民币市场发展。 推动央行间货币合作，牵头提出人民币资本项目可兑换政策建议。
这些工作中，大部分和宏观审慎政策的施行都高度重合。 但是这其中，很多都是牵头工作。在央行内部，实际上宏观审慎管理是一项需要跨多部门联动配合的系统性工程，包括条法司、货币政策司、金融市场司、调查统计司、金融稳定局、各金融市场管理机构等司局都必须密切配合一同做好这项非常重要的工作。 03
宏观审慎政策的框架：目标、评估、工具、传导、治理
整个宏观审慎政策的完整框架，是一套由目标、评估、工具、传导、治理合而为一的系统性框架，"工具"只是其中的一个环节。 这就好比，如果孩子成绩不理想，当你准备"鸡娃"的时候，贸贸然直接上手就给他补课是不妥的。明智的家长会按照"建立学习目标"、"了解孩子现状"、"制定补课计划“、"观察补课效果"、"调整补课安排"这一整套思路去施行。 先介绍一下这套框架：
宏观审慎政策的目标：防范系统性金融风险，尤其是防止系统性金融风险顺周期累积以及跨机构、跨行业、跨市场和跨境传染，提高金融体系韧性和稳健性，降低金融危机发生的可能性和破坏性，促进金融体系的整体健康与稳定。我们以货币政策为参照，货币政策的目标比较清晰，既有最终目标也有中介目标。最终目标包括币值稳定、经济增长、促进就业等，中介目标包括M2、社会融资规模等。上述每一项目标都有明确的数据统计口径和指标要求，通俗点说，就是都有"KPI考核"，但是回过头来看宏观审慎政策的目标，怎么样才算达成了"防范系统性金融风险"这个目标？，定性困难，目标模糊，也更加难以监测，尤其是对系统性金融风险缺乏统一的可以明确度量的数量型指标。所以央行也提出：未来需要更加明确、可量化的宏观审慎政策目标。宏观审慎政策的评估：综合运用风险评估工具和监管判断，识别金融体系中系统性金融风险的来源和表现，衡量系统性金融风险的整体态势、发生可能性和潜在危害程度。及时、准确识别系统性金融风险是实施宏观审慎政策的基础。如何评估系统性风险？核心是"完善评估指标体系并设定阈值，适时动态调整，采取热力图、系统性金融风险指数、金融压力指数、金融条件指数、宏观审慎压力测试、专项调查等多种方法，并积极探索运用大数据技术"。不过《指引》中提及的这些指数，目前都没有公开的官方参考。宏观审慎政策的工具：根据系统性金融风险的特征，结合我国实际并借鉴国际经验，开发和储备适用于我国国情的一系列政策工具，建立健全宏观审慎政策工具箱。针对评估识别出的系统性金融风险，使用适当的宏观审慎政策工具，以实现宏观审慎政策目标。不断丰富和完善的宏观审慎政策工具，是提升宏观审慎政策执行效果的必要手段。货币政策的工具太丰富了，各国央行在疫情后也创新了很多新的货币政策工具，中国央行的货币政策工具箱也是日新月异，如果把国内10年前出版的货币银行学书籍和现在正在实践中的央行货币政策工具相比较，你可能会有一种恍如隔世的感觉。宏观审慎政策工具方面更加宽泛，既有定量型工具，也有一些定性型工具。比如MPA考核就是非常明显的定量型工具，包括七个方面指标，分别为资本和杠杆、资产负债、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险及信贷政策执行情况，将信贷投放与金融机构资本水平及经济增长结合在一起。MPA考核的主要目的是宏观调控，即保证预期Ｍ２和贷款增速以及部分结构性指标（如支持小微、三农、绿色产业）得以落实，并鼓励审慎经营和风险控制（如将同业纳入考核等）。
宏观审慎政策的传导：通过运用宏观审慎政策工具，对金融机构、金融基础设施施加影响，从而抑制可能出现的系统性金融风险顺周期累积或传染，最终实现宏观审慎政策目标的过程。顺畅的传导机制是提高宏观审慎政策有效性的重要保障。我国金融体系以银行为主，所以货币政策的传导主要通过银行实现。因此，央行主要抓住作为货币创造直接主体的银行，通过流动性、资本、利率这三大外部约束影响银行货币创造行为，完善货币供应调控机制。而宏观审慎政策的调控主体就丰富多了，金融机构、金融市场、金融基础设施、市场融资主体（房地产企业）等都在调控范围内，从传导机制上也更加直接，靶向调控，精准打击。宏观审慎政策的治理：为监测识别系统性金融风险、协调和执行宏观审慎政策以及评估政策实施效果等，所进行的组织架构设计和工作程序安排。良好的治理机制可以为健全宏观审慎政策框架和实施宏观审慎政策提供制度保障。 04
宏观审慎政策工具箱里有哪些工具？
宏观审慎政策工具箱的设计逻辑是怎么样的？ 既然宏观审慎政策的最终目标是防范系统性风险，那么深刻理解系统性风险的发生原因和发展机制就非常关键。 这就好比：如果孩子成绩不理想，你的目标是提高他的成绩，那么你必须先知道，造成他成绩不理想的原因有哪些，才可以对症下药。 和孩子成绩不好总有各种主观、客观原因一样，系统性风险主要来自跨时间和跨空间两个维度，相应地，宏观审慎政策工具也分别针对时间轴和空间轴来设计。 从时间轴上看，经济金融体系中宏观和微观层面上有太多的正反馈环，而负反馈环不多，由此系统呈现非常明显的顺周期性。从空间轴上看，相关联的机构和市场间由于风险传染会导致系统性破坏。 为应对系统性风险，宏观审慎政策主要包括两类工具：针对时间轴问题，主要通过对资本水平、杠杆率等提出动态的逆周期要求，以实现“以丰补欠”，平滑金融体系的顺周期波动。针对空间轴问题，主要通过识别和提高系统重要性金融机构（SIFI）的流动性和资本要求、适当限制机构规模和业务范围、降低杠杆率和风险敞口等，防范风险在不同机构和市场之间的传染。
一、时间工具
1、资本管理工具。主要通过调整对金融机构资本水平施加的额外监管要求、特定部门资产风险权重等，抑制由资产过度扩张或收缩、资产结构过于集中等导致的顺周期金融风险累积。 中国宏观审慎政策工具：1、MPA考核（资本和杠杆情况）
2、逆周期资本缓冲机制3、房地产贷款风险权重 在央行的MPA考核中，有一个央行口径的宏观资本充足率Ci*，这其中包括很多参数，比如结构性参数αi等， 这其中，最有代表性的就是逆周期缓冲资本。
逆周期资本缓冲机制 CCyB 来自于巴III。巴塞尔委员会在 2010 年颁布的巴塞尔协议 III 中引入宏观审慎监管理念，并提出一系列逆周期监管工具。根据巴塞尔协议 III， CCyB 计提资本为风险加权资产的0-2.5%。 2020年，中国央行、银保监会联合发布《关于建立逆周期资本缓冲机制的通知》。明确我国逆周期资本缓冲的计提方式、覆盖范围及评估机制，并将逆周期资本缓冲比率初始值设定为0，不增加银行业金融机构的资本管理要求。后续，央行、银保监会将综合考虑宏观经济金融形势、杠杆率水平、银行体系稳健性等因素，定期评估和调整逆周期资本缓冲要求，防范系统性金融风险。 2、流动性管理工具。主要通过调整对金融机构和金融产品的流动性水平、资产可变现性和负债来源等施加的额外监管要求，约束过度依赖批发性融资以及货币、期限严重错配等，增强金融体系应对流动性冲击的韧性和稳健性。 中国宏观审慎政策工具：1、各类金融机构流动性指标2、MPA考核（流动性水平）3、金融产品流动性管理1）公募基金流动性监管2）重要货币基金流动性监管3）理财公司理财产品流动性监管 在金融机构方面，微观审慎和宏观审慎是叠加要求的。银保监会定期进行月度的流动性考核，包括流动性比例、流动性覆盖率、流动性匹配率、净稳定资金比率、优质流动性资产充足率指标。央行的MPA评估中也有流动性覆盖率、净稳定资金比率、遵守准备金制度三项考核。同时，央行还会同银保监会、证监会视情对高得分组别的系统重要性金融机构提出流动性附加要求。
在金融产品方面，央行主要联动银保监会、证监会对规模比较大、流动性风险管理难度比较高的公募基金、重要货币基金、理财公司理财产品三大类资管产品提出一定的流动性风险管理要求。相关文件详见：《公开募集开放式证券投资基金流动性风险管理规定》、《重要货币市场基金监管暂行规定(征求意见稿)》、《理财公司理财产品流动性风险管理办法》（详细解读可点击链接）。
最低首付比例要求 房贷利率要求 借款人偿债能力要求 评估结果与MPA激励约束工具相挂钩 窗口指导 居民债务收入比
2、规范资管产品的杠杆率
金融市场有其自身涨跌规律，但是杠杆会加剧市场波动。这其中最有代表性的就是2015年股灾事件，虽然央行会同监管部门也出手进行了干预，但是从结果来看，教训十分惨痛。因此必须加强对杠杆的监管，规范、透明发展，有效降低杠杆，防止杠杆过度，进行正常的逆周期调节，做到"该出手时就出手"。
5. 跨境资本流动管理工具。主要通过对影响跨境资本流动顺周期波动的因素施加约束，防范跨境资本"大进大出"可能引发的系统性金融风险。
中国宏观审慎政策工具：1、MPA考核（跨境融资风险）2、外汇风险准备金率3、全口径跨境融资宏观审慎系数4、境外放款5、跨境人民币资金池 2015年，央行建立对上海自贸区经济主体跨境融资的宏观审慎管理模式，将金融机构和企业跨境融资与其资本金挂钩，并设置杠杆率和宏观审慎调节参数予以调控。
2015年8月底以及9月中旬，为了对外汇流动性进行逆周期调节，央行对银行远期售汇以及人民币购售业务采取了宏观审慎管理措施，要求金融机构按其远期售汇签约额的20%交存外汇风险准备金，并提高了跨境人民币购售业务存在异常的个别银行购售平盘手续费率。
2016年1月25日，在上海自贸区试点取得有益经验的基础上，央行面向27家银行类金融机构和在上海、广东、天津、福建4个自贸区注册的企业扩大本外币一体化的全口径跨境融资宏观审慎管理试点。
2016年1月25日，央行对境外金融机构在境内金融机构存放执行正常存款准备金率，加强对人民币跨境资本流动的宏观审慎管理。
2020年3月，央行将全口径跨境融资宏观审慎调节参数由1上调至1.25，以进一步便利境内机构跨境融资，降低实体经济融资成本。
2022年1月29日，为更好服务构建新发展格局，进一步支持和规范境内银行开展境外贷款业务，央行会同外汇局联合发布《关于银行业金融机构境外贷款业务有关事宜的通知》，旨在支持和统一规范境内银行开展境外贷款业务，促进跨境贸易投资便利化，同时以风险防范为导向将银行境外贷款业务跨境资金流动纳入宏观审慎管理政策框架。
在跨境人民币业务方面，央行主要构建"主要金融机构+ 主要业务"的宏观审慎管理框架。主要金融机构方面，将24家大型金融机构的跨境人民币业务风险评估情况纳入MPA考核。主要业务方面，将全口径跨境融资、境外放款、跨境人民币资金池等业务纳入宏观审慎管理，通过调整宏观审慎系数，对跨境资金流动实施逆周期调节。
二、结构工具
1、特定机构附加监管规定。通过对系统重要性金融机构提出附加资本和杠杆率、流动性等要求，对金融控股公司提出并表、资本、集中度、关联交易等要求，增强相关机构的稳健性，减轻其发生风险后引发的传染效应。
中国宏观审慎政策工具：1、对系统重要性金融机构的监管1）全球系统重要性金融机构2）国内系统重要性金融机构
国内系统重要性银行业机构 国内系统重要性保险业机构 国内系统重要性证券业机构
全球方面：2021年10月，为进一步增强我国金融体系的稳定性和健康性，保障我国全球系统重要性银行具有充足的损失吸收和资本重组能力，防范化解系统性金融风险，经国务院同意，央行会同银保监会、财政部联合发布《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》。构建了我国总损失吸收能力监管体系，对总损失吸收能力定义、构成、指标要求、监督检查和信息披露等方面进行了规范。
国内方面：2018年中央全面深化改革委员会审议通过了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，标志着我国开始建立与国际接轨的系统重要性金融机构监管框架。
2020年12月，央行和银保监会发布《系统重要性银行评估办法》，明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系。
2021年10月，央行和银保监会发布《系统重要性银行附加监管规定（试行）》，从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复和处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，并发布首批19家国内系统重要性银行名单，基于 2020 年数据评估认定的国内系统重要性银行共 19 家，包括 6 家国有商业银行、9 家股份制商业银行和 4 家城市商业银行。
金控集团是特定机构附加监管的另一个重点。
2020年9月，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，明确非金融企业控股或实际控制两类或者两类以上金融机构，具有规定情形的，应当向央行提出申请，经批准设立金融控股公司，并接受监管。
2020年9月3日，央行发布了《金融控股公司监督管理试行办法》，明确对非金融企业投资形成的金融控股公司依法准入并实施监管，摸排全国底数情况。遵循宏观审慎管理理念，坚持总体分业经营为主的原则，以并表为基础，对金融控股公司资本、行为及风险进行全面、持续、穿透式监管。
2021年4月2日，为规范金融控股公司董事、监事和高级管理人员的任职和管理，促进公司稳健运营，央行发布《金融控股公司董事、监事、高级管理人员任职备案管理暂行规定》。《董监高规定》按照人员适当性原则，结合金融控股公司特点，明确董监高任职条件和备案程序，应具备与岗位相适应的技能、经验和知识，并加强任职管理，防控关键岗位人员风险，规范兼职、代为履职、公示人员信息等行为。同时，《董监高规定》明确央行负责对金融控股公司董监高进行备案和监督管理，加强事中事后监管，强化责任追究力度。
截至2022年2月15日，已有中国中信、光大集团、北京金控集团、招融投资控股和万向控股共五家公司的申请被受理。
2、金融基础设施管理工具。主要通过强化有关运营及监管要求，增强金融基础设施稳健性。
中国宏观审慎工具：统筹监管金融基础设施
1、金融资产登记托管系统
2、清算结算系统（包括开展集中清算业务的CCPs）
3、交易设施
4、交易报告库
5、重要支付系统
6、基础征信系统
3.跨市场金融产品管理工具。主要通过加强对跨市场金融产品的监督和管理，防范系统性金融风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染。
中国宏观审慎政策工具：1、同业业务监管2、非标业务监管3、资管新规及系列配套文件
一行两会一局联合出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（“资管新规”）及配套实施细则，资管新规过渡期于 2021 年底如期结束，资管产品规模稳中有增，结构不断优化，净值型产品比例大幅提升，风险显著收敛。集中整治违规同业业务、违规加杠杆、违规表外业务和违规套利、脱实向虚等金融乱象，持续拆解高风险影子银行业务，影子银行系统性风险隐患明显减弱。
文丨周毅钦 微信联系方式丨zhouyiqin666
参考资料：
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本文来源：今毅求金，作者：周毅钦，原标题：研究框架 | 打开中国宏观审慎政策工具箱，经授权转载
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正文完
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